Le tapis roulant du logement

Au milieu d'une pénurie de nouveaux logements, la Californie libéralise ses règles de zonage, même si elle ajoute d'autres restrictions à la construction.

Ces dernières années ont vu une transformation de la politique californienne. Se bousculant pour être considérés comme des leaders en matière de politique du logement, les législateurs des États ont pris de grandes mesures pour arracher le contrôle de la réglementation de l'utilisation des terres aux gouvernements locaux. Ils ont donné aux propriétaires californiens le droit d'ajouter deux unités d'habitation accessoires (ADU) - des maisons ou des appartements plus petits sur le même terrain qu'une maison unifamiliale traditionnelle - ou de diviser leur terrain et de construire des duplex. À partir de juillet, les propriétés que les villes ont zonées exclusivement à des fins commerciales ou de stationnement seront ouvertes au développement d'immeubles d'appartements de quatre ou cinq étages. Les exigences locales de stationnement minimum ont été préemptées, libérant de l'espace pour des options de logement supplémentaires. Les développeurs ont également été soulagés des normes de zonage subjectives, des conditions d'approbation discrétionnaires qui réduisent la densité des projets et des changements surprises dans les règles locales. Les promoteurs qui acceptent de mettre de côté certaines unités d'un projet en tant que logements abordables soumis à des restrictions d'acte, c'est-à-dire que les unités doivent rester abordables pendant une certaine période, conformément à un accord réglementaire, sont éligibles aux primes de densité et aux dérogations réglementaires.

Les législateurs californiens ont remis à neuf une ancienne loi de l'État qui oblige les gouvernements locaux à planifier le développement de la « juste part » de logements de la ville nécessaires dans une région. Les plans de logement équitable se transforment en contrats ambitieux et exécutoires entre les villes et l'État. Les villes sans plan de partage équitable conforme sont soumises à un "remède du constructeur" qui permet aux développeurs de contourner le zonage local - et certains développeurs ont été encouragés à l'utiliser. Les villes qui ne parviennent pas à atteindre leurs objectifs de partage équitable perdent le pouvoir d'appliquer des normes locales discrétionnaires aux projets éligibles.

Bien que ces réformes marchent sous la bannière de l'abordabilité du logement, les paroles et les actes n'ont pas tout à fait correspondu. Alors que les « États rouges » du Sud ont atteint une accessibilité généralisée en autorisant la construction d'un nombre illimité de maisons bon marché dans des banlieues tentaculaires, la Californie favorise la construction, pas la destruction. De tels logements «intercalaires» ont longtemps été plus coûteux à développer que les maisons à l'emporte-pièce. Compte tenu de ce fait, on s'attendrait à ce que les dirigeants californiens aient fait tout ce qui était en leur pouvoir pour réduire le coût du remplissage. La réalité, cependant, est tout le contraire. Presque toutes les lois californiennes sur le logement qui prétendent libéraliser le développement intercalaire s'accompagnent de nouvelles restrictions qui augmentent le prix de mise en ligne des unités. Celles-ci incluent des mandats d'utiliser la main-d'œuvre syndicale ou de payer les «salaires en vigueur» (un terme de l'art pour les salaires négociés par les syndicats); mettre de côté une partie des nouveaux logements comme logements abordables déficitaires; et d'offrir à tout locataire déplacé par un projet de développement le droit de louer une des nouvelles unités à un prix qu'il peut se permettre. L'État donne d'une main comme il prend de l'autre.

Sur les marchés du logement sans contraintes, le prix d'équilibre d'une maison - le point où l'offre et la demande se rencontrent - n'est que légèrement supérieur au coût de construction. Si la Californie continue de supprimer les restrictions de zonage tout en ajoutant de nouvelles règles qui augmentent les dépenses de construction, les prix des logements et les loyers se stabiliseront, mais à des niveaux très élevés.

En 1979, la Californie a promulgué la première version de ce qui allait être connu sous le nom de Density Bonus Law. Si un promoteur d'un projet de cinq unités ou plus acceptait de réserver certaines de ces unités en tant que logements abordables à acte restreint, le promoteur aurait droit à une modeste augmentation de la densité. Cette idée - assouplir certaines restrictions locales d'utilisation des terres, mais uniquement pour les promoteurs acceptant de fournir des avantages spéciaux en retour - est devenue la façon californienne de réformer l'utilisation des terres : donner, mais prendre.

Une nouvelle génération de lois sur le logement offre un allègement des examens coûteux et imprévisibles en vertu de la loi californienne sur la qualité de l'environnement (CEQA) et des normes discrétionnaires locales, mais uniquement pour les promoteurs qui acceptent des normes de travail spéciales. Le premier est venu le projet de loi du Sénat 35 (SB 35), qui exempte les projets éligibles de l'examen discrétionnaire environnemental et local si le promoteur accepte de payer les salaires en vigueur et de réserver au moins 10% ou 50% des unités pour les logements à faible revenu. (Le nombre requis d'unités abordables dépend de la performance de la ville par rapport à son objectif de logement équitable.)

Après avoir adopté le SB 35, les défenseurs du logement ont proposé plusieurs autres projets de loi de rationalisation et de "zonage", mais les syndicats les ont combattus en insistant sur les exigences de main-d'œuvre "qualifiée et formée", qui obligent les constructeurs à embaucher des affiliés du State Building and Construction Trades Council ( les métiers). Les défenseurs du logement considéraient que l'exigence « qualifiée et formée » était un facteur décisif, car les métiers représentent moins de 10 % de la main-d'œuvre de la construction. Ce serait comme lutter contre une famine avec une loi qui stipule que seul un travailleur agricole disponible sur dix peut planter des cultures.

L'impasse législative a éclaté en 2022. Se séparant des métiers, la Fraternité unie des charpentiers et le Service Employees International Union ont soutenu un projet de loi qui autorise le développement résidentiel multifamilial de plein droit (ce qui signifie pas de CEQA ou d'examen discrétionnaire local) sur des parcelles qui donnent sur les routes principales et sont localement zonés à des fins commerciales ou de stationnement. Pour être éligibles, les promoteurs doivent réserver 15% des unités pour les logements à faible revenu, payer les salaires en vigueur et fournir aux travailleurs des prestations de santé. Un compromis législatif particulier a abouti à l'adoption de ce projet de loi, ainsi qu'un projet de loi similaire qui ne comprend aucun minimum de logement abordable mais exige une main-d'œuvre «qualifiée et formée». La législature a en outre autorisé l'Université de Californie à construire des logements étudiants sans courir le gant CEQA ni se conformer au zonage local, tant qu'elle utilise la main-d'œuvre syndicale.

La législature a adopté une réforme du stationnement à l'échelle de l'État en 2022. Le projet de loi sur le stationnement prétend supprimer les exigences locales minimales de stationnement pour les développements à proximité des transports en commun, mais une échappatoire permet aux villes d'exiger un stationnement à moins que 20% des unités du projet ne soient des logements abordables avec restriction d'acte. . Donnez, mais prenez.

Ce modèle autodestructeur dans l'histoire du logement en Californie a deux coupables évidents. Premièrement, les métiers, pour qui le seul bon logement est le logement construit par leurs propres membres, ce qui, encore une fois, constitue une tranche de la main-d'œuvre de la construction de l'État. Deuxièmement, il y a les militants progressistes autoproclamés, pour qui le seul bon logement est un logement abordable à prix restreint. Les groupes de gauche se sont alignés contre tout, du zonage à proximité des transports en commun au zonage le long des couloirs commerciaux en passant par la réforme du stationnement.

Ironiquement, la pénurie de logements qui dure depuis des décennies en Californie a en fait créé les mêmes groupes d'intérêt, tels que les Trades, qui perpétuent désormais la pénurie. La pénurie signifie que dans les zones à forte demande, le prix des logements neufs est souvent nettement supérieur au coût de la construction. (Des estimations récentes placent le rapport à trois pour un, voire plus.) Ainsi, pour de nombreux projets potentiels, il existe un important surplus de valeur que quelqu'un devrait être en mesure de capturer. Peut-être sera-t-il accaparé par le propriétaire foncier qui, si personne n'augmente le coût de la construction, pourra vendre sa propriété moyennant une forte prime par rapport à la valeur de l'utilisation existante. Peut-être sera-t-il capturé par les syndicats, qui, s'ils ont un poids légal ou politique, peuvent extraire des accords de projet-travail du développeur. Peut-être sera-t-il capté par des militants locaux, qui, s'ils en ont l'influence, peuvent obtenir des paiements et des subventions en nature sous la forme d'"accords d'avantages communautaires". Ou peut-être sera-t-il capturé par le gouvernement de la ville, qui peut exiger des exactions ad hoc pour les infrastructures ou toute autre chose que la ville financerait autrement avec des taxes générales.

Cherchant à prendre le dessus, les villes ont adopté des règles d'utilisation des terres qui leur permettent d'approuver ou de refuser des projets de logement pour quelque raison que ce soit. C'est ce qu'on a appelé «l'examen discrétionnaire». De bonnes données manquent sur le moment exact où l'examen discrétionnaire s'est installé, mais les commentateurs pensent que les changements majeurs se sont produits dans les années 1970 et 1980, alors que les prix des logements en Californie décollaient et que la proposition 13 réduisait l'imposition foncière. Quelle que soit la trajectoire historique, de nouvelles recherches montrent que pratiquement tous les développements de logements urbains en Californie doivent passer le gant d'un examen discrétionnaire local, sauf là où l'État l'a anticipé.

Ironiquement, les cadres d'examen discrétionnaire que les villes ont adoptés ont également habilité des tiers, tels que les syndicats et les groupes de quartier, en raison d'un accident de la loi de l'État. En vertu de la CEQA, le déclencheur de l'examen environnemental est le pouvoir discrétionnaire du gouvernement. Ainsi, en rendant discrétionnaires les permis de logement, les villes ont soumis leurs décisions d'approbation de projets au CEQA. Cela signifiait que toute personne disposant des ressources nécessaires pour engager un avocat avait un poids énorme. (Les exigences du CEQA sont floues et le financement du projet est difficile à obtenir tant qu'un litige est en cours.) Les syndicats à répétition sont devenus des experts du jeu du CEQA. Certains groupes communautaires et de quartier ont également participé à l'action.

Le résultat est qu'aujourd'hui, tout effort réussi de l'État pour améliorer la zone des terres métropolitaines pour un développement de logements plus dense et pour réduire le coût du développement - c'est-à-dire faire ce qui est nécessaire pour une accessibilité généralisée - entraînerait un transfert massif de ressources du (concentré, bien organisés) des groupes d'intérêts habilités par le CEQA et la pénurie de logements aux propriétaires (dispersés, moins bien organisés) des sites qui pourraient être réaménagés. Le « prise » dans le modèle californien de réforme de l'utilisation des terres a été le prix politiquement nécessaire pour éviter de tels effets redistributifs, même si cela compromet l'efficacité des réformes.

Est-ce toute l'histoire? Peut être pas. "Des intérêts bien organisés qui tirent parti d'un examen discrétionnaire pour des avantages privés" ne peuvent pas expliquer pourquoi tant de réformes de l'État obligent les promoteurs à subventionner la production d'unités inférieures au prix du marché. L'objectif des exigences d'inclusion intégrées à la loi sur les bonus de densité, à la loi sur la planification du partage équitable et à la nouvelle réforme du stationnement et aux statuts de zonage des couloirs commerciaux n'est probablement pas de convertir ces lois en superpositions de zonage de facto que seules les organisations à but non lucratif politiquement connectées peuvent utiliser. Si tel était le cas, les exigences d'inclusion auraient été beaucoup plus élevées et les groupes favorables au développement n'auraient pas soutenu les projets de loi.

"Cherchant à prendre le dessus, les villes ont adopté des règles d'utilisation des terres qui leur permettent d'approuver ou de refuser des projets de logement pour quelque raison que ce soit."

Les organisations à but non lucratif qui font pression sur la législature de l'État pour obtenir des logements abordables soumis à des restrictions par acte ne sont pas, comme les métiers, de grands acteurs du financement des campagnes. Il est plus plausible qu'ils aient de l'influence parce que les législateurs acceptent leurs arguments sur le fond ou croient que les arguments trouveront un écho auprès des électeurs.

L'opinion publique sur les mandats d'abordabilité reste un chiffre, mais la littérature comprend certaines conclusions connexes qui sont suggestives. Dans deux enquêtes nationales, mes collègues Clayton Nall et Stan Oklobdzija et moi-même avons constaté que, même si la plupart des gens préféreraient que les prix et les loyers des logements dans leur ville soient plus bas, ils ne croient pas que même une forte augmentation de l'offre régionale de logements faire chuter les loyers ou les prix des logements existants. Jessica Trounstine, professeure à l'Université de Californie à Merced, qui étudie le soutien public à un hypothétique développement de logements dans son quartier, a constaté que les cratères de soutien si les maisons du développement seraient nettement plus chères que la maison médiane dans le code postal du répondant. En bref, les gens n'aiment pas l'idée que de nouvelles personnes plus riches vivent près de chez eux et ils ont peu de raisons de tolérer de tels projets d'habitation parce qu'ils ne voient pas que leur construction rendrait d'autres logements plus abordables.

Dans une autre étude de l'opinion publique sur des projets de logement hypothétiques, les professeurs de l'UCLA Paavo Monkkonen et Michael Manville ont découvert que le fait de dire aux répondants que le promoteur deviendrait riche et aurait peut-être obtenu des avantages spéciaux entraîne une énorme baisse du soutien. Nall, Oklobdzija et moi-même avons demandé aux répondants d'indiquer lequel des 11 acteurs était responsable des "prix élevés des logements et des loyers dans leur région". Ils ont blâmé les développeurs plus que tout autre groupe.

En rassemblant ces résultats, il est facile de voir comment un choc externe entraînant une légère hausse des prix de l'immobilier pourrait induire une dynamique politique générant une grave pénurie de logements à long terme. Les personnes qui détestent les nouveaux logements qu'elles ne peuvent pas se permettre peuvent réagir à la hausse des prix en exigeant des exigences d'inclusion. Ces exigences empêchent la construction de nouveaux logements, sauf dans les endroits où les prix du marché sont très élevés, de sorte que tout logement construit au prix du marché devient encore plus désagréable. Pendant ce temps, les locataires réclament des protections de contrôle des loyers. Le contrôle des loyers leur offre une certaine sécurité, mais il creuse l'écart entre ce que les résidents actuels d'un quartier peuvent se permettre et ce qu'un nouveau projet au taux du marché louerait, sapant encore plus le soutien au développement.

Les prix élevés des logements incitent également les gouvernements municipaux à essayer de capturer la valeur de développement des sites en établissant, puis en manipulant, un examen discrétionnaire. Autoriser la discrétion conduit à la corruption ou à l'apparence de corruption, amenant les gens ordinaires à voir les développeurs sous un jour négatif et à s'opposer aux politiques que les développeurs soutiennent. Permettre un pouvoir discrétionnaire plus des prix élevés permet aux syndicats et à d'autres groupes juristes de se battre pour une part des excédents du projet avec le litige CEQA. Leurs victoires alimentent leurs coffres, et leurs coffres s'habituent ensuite à attaquer des politiques qui réduiraient le coût du développement. Les politiques nécessaires pour faire de véritables progrès sont considérées comme des « cadeaux pour les développeurs » politiquement toxiques.

Les propriétaires averses au risque et politiquement engagés peuvent apporter un soutien politique aux politiques restrictives d'utilisation des terres, comme l'a soutenu le professeur de Dartmouth William A. Fischel dans The Homevoter Hypothesis. Mais mes collègues et moi avons constaté que la différence entre la part des propriétaires et des locataires qui soutiennent le zonage préventif de l'État était de 5 à 10 points de pourcentage. Il n'est pas clair que les « électeurs locaux » fischéliens soient autre chose que des acteurs secondaires dans la politique étatique de réforme de l'utilisation des terres.

Les boucles de rétroaction qui soutiennent l'équilibre des prix élevés de la Californie sont clairement difficiles à briser, mais il existe quelques exemples de l'État libéralisant le zonage local sans établir de nouveaux besoins en main-d'œuvre ou autres qui augmentent les coûts de développement.

Considérez la loi ADU de l'État, qui a été renforcée à maintes reprises, avec un effet de plus en plus puissant. Aujourd'hui, environ 20 % de la production annuelle de logements en Californie est constituée d'ADU. Il y a dix ans, la production d'ADU était triviale. En ce qui concerne les ADU, le législateur a annulé non seulement les normes de zonage locales et les procédures d'examen discrétionnaire, mais également les frais d'impact municipaux. L'objectif éhonté de l'État est de rendre les ADU bon marché à mettre en ligne.

Cela était probablement politiquement possible parce que les métiers n'avaient aucun intérêt dans la production d'ADU et parce que les propriétaires ordinaires, plutôt que les promoteurs diabolisés, sont considérés comme les bénéficiaires immédiats de la libéralisation de l'ADU. Dans le même ordre d'idées, la législature de l'État a autorisé les propriétaires à diviser leurs lots et à développer des duplex sans examen discrétionnaire local ou CEQA, sans se conformer à une norme d'abordabilité et sans respecter les normes du travail. La Californie a également adopté un projet de loi qui permet aux villes de rezoner des parcelles intercalaires pour un maximum de dix unités de logement (un seuil qui signifie que le projet est trop petit pour intéresser les métiers) sans examen du CEQA.

L'autre façon dont la législature a réussi à promulguer des projets de loi favorables au logement qui n'incluent pas de reprise est de les regrouper dans un ensemble plus large, comme avec le paquet logement de 2017, qui comprenait 15 projets de loi et des mesures de financement. Deux des projets de loi ont travaillé ensemble pour transformer la loi sur la responsabilité en matière de logement (HAA) de l'État, réduisant considérablement le pouvoir discrétionnaire local de refuser ou de réduire la taille de tout projet de logement conforme au zonage, que le projet réponde ou non à une norme de main-d'œuvre ou d'abordabilité. Les avocats dans les tranchées m'ont dit que les réformes HAA de 2017 sont l'action la plus importante que la législature ait jamais prise pour le logement. On ne sait pas si ces réformes auraient pu être adoptées de manière autonome ; mais, emballés avec de l'argent pour des logements abordables et des refuges pour sans-abri, d'autres projets de loi sur le logement avec des conditions de travail et des modifications d'autres lois demandées par les défenseurs du logement abordable, les amendements HAA ont été adoptés.

Ces expériences suggèrent deux façons de sortir du dilemme actuel de la Californie. Tout d'abord, encouragez les propriétaires à se considérer comme des "capitalistes de la valeur du site": comme des personnes qui pourraient tirer profit de leur maison non seulement en réaménageant une cuisine ou une salle de bain obsolète, mais en ajoutant des ADU, en divisant le terrain ou même en vendant pour une prime à un développeur qui remplacerait la maison familiale par des condos ou des appartements. Plus les propriétaires s'imaginent dans ce rôle d'entrepreneur, plus ils résisteront aux frais d'impact, aux exigences d'inclusion et aux autres entraves réglementaires qui réduisent la valeur de réaménagement de leur propriété.

L'autre solution consiste à regrouper les projets de loi de zonage et de rationalisation des États avec des mesures de dépenses, en particulier des mesures qui profitent aux métiers. Les investissements dans les travaux publics sont un candidat évident. Les revenus de la Californie sont notoirement volatils, mais la prochaine fois que l'État regorgera d'argent, il pourra peut-être faire de réels progrès sur le problème du logement en associant de nouveaux investissements majeurs dans les infrastructures dans les routes, les ponts et les transports en commun avec un zonage préventif pour un développement à faible coût. .

Pour l'instant, cependant, la grande leçon de la Californie pour les autres États est la mise en garde. Si vous laissez votre pénurie de logements s'envenimer, même pour un petit moment, vous risquez d'y rester encore beaucoup plus longtemps.

Christopher S. Elmendorf est professeur de droit Martin Luther King Jr. à l'Université de Californie à Davis.

Photo du haut : La réduction des exigences en matière de stationnement a contribué à stimuler la construction, jusqu'à un certain point. (JASON FINN/PHOTO DE STOCK D'ALAMY)

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